张连起:深化注册会计师行业监管改革

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“注册会计师审计制度是市场经济条件下维护投资者以及利益相关者合法权益的重大制度安排，建立符合新时代中国特色社会主义市场经济规律的监管体系具有十分重要的意义。”全国政协委员、瑞华会计师事务所管理合伙人张连起表示。

他认为，我国注册会计师行业引入《合伙企业法》、设置特殊普通合伙的目的，是为了推进会计师事务所做大做强，强化有过错注册会计师的责任，降低无过错的其他合伙人的责任，避免无过错的合伙人因过错合伙人的过错遭受连带损失。

“‘谁有错，处罚谁’，除非有充分证据证明会计师事务所平台存在系统风险，否则不应漠视特殊普通合伙制的法律实质对会计师事务所平台随意实施行政处罚。”张连起说，但当前监管的现实是，一旦执行证券业务的会计师事务所接受行政罚次数触发相关规定，均“一刀切”对其暂停执行证券业务，以致会计师事务所未来三年在其他领域的招投标也将造成连带影响。

“这种具有‘连坐’意味的行政处罚方式是与特殊普通合伙精神不相符的。”张连起表示。

对此，他建议：第一，适应新时代监管要求，提高监管效能，修订涉及“两年两单”的行政处罚制度。财政部、证监会于2012年1月印发《关于调整证券资格会计师事务所审批条件的通知》（财会[2012]2号）中规定：会计师事务所在两年内在执业活动中受到两次以上行政处罚、刑事处罚的，不得承接证券业务，并应当自出现该情形之日起5个工作日内提交会计师事务所整改计划表。该会计师事务所应当自出现上述情形之日起两个月内进行整改，并自整改结束之日起5个工作日内报送整改情况说明。这一处罚标准被业内称为“两年两单”。从简政放权、放管结合、优化服务的角度考虑，行政监管要提高监管效能，重塑有利于注册会计师行业做强做大的监管环境。在会计师事务所规模化和行政处罚常态化的情况下，改革“两年两单”的僵化做法。

第二，贯彻简政放权、放管结合、优化服务的总要求，营造有利于会计师事务所做大做强的监管环境，避免出现多头监管、选择性监管以及监管标准畸轻畸重问题。中国证监会将行政处罚权下放至各省市证监局后，由于各地证监局对政策的理解把握、检查的标准、处罚的尺度等存在差异，导致各地证监局存在处罚尺度不一、“以处罚为导向”等问题。可考虑收回行政处罚权，或者对各地证监局出具的处罚文件做出最终核定。

第三，改革完善会计师事务所从事证券期货审计业务管理制度，加强政策协同。切实解决对执行证券业务的会计师事务所多头检查、选择性监管、行政处罚自由裁量权过大等问题。探索建立联合监管机制，形成资格管理和业务监督、行政监管与自律管理相互配合、各有分工、运行高效的监管机制，持续推进资本市场与注册会计师行业的双健康发展。

第四，对执行证券业务的会计师事务所以民事责任和刑事责任为主，慎用暂停证券业务的行政处罚。在现有“三个监管”的基础上，进一步体现精准监管、有效监管、科学监管的监管意涵。要严格会计师事务所承担连带责任的法律要件，除非证明会计师事务所存在系统性风险，否则，不应“一竿子打翻一船人”。

第五，对于购买注册会计师专业服务的国有企业或国有控股集团、国有事业单位或类似机构，在实施招投标程序时，要区分行政处罚的不同性质，不应将行政处罚扩大化。有关行政处罚性质的认定解释，由财政部相关部门负责。

第六，《注册会计师法》赋予国务院财政部门为注册会计师行业的监管部门，财政部应当协调解决某些没有法律授权的协会或部门不断蚕食监管边界的障碍与弊端，为注册会计师行业做大做强免除不适当的困扰。